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陈里: 三治融合走好乡村善治之路

2019年3月23日,清华社会创新与乡村振兴沙龙第二期在清华大学公共管理学院成功举办。本次沙龙由社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜教授主持,邀请到三农专家、中央政法委政法综治信息中心原主任陈里博士进行了“三治融合走好乡村善治之路”的主题分享。
                          
                         
   沙龙现场邓国胜(主持人):乡村振兴战略是习总书记在党的十九大报告中提出的新时期我国重大发展战略。十九大报告指出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。2018年2月4日,国务院公布了2018年中央一号文件,即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。 2018年3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中讲到,大力实施乡村振兴战略。2018年5月31日,中共中央政治局召开会议,审议《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。2018年9月,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。乡村振兴战略规划以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为指导,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划,分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务,细化实化工作重点和政策措施,部署重大工程、重大计划、重大行动,确保乡村振兴战略落实落地,是指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴的重要依据。2019年3月19日习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第七次会议,会议审议通过了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等重要文件。会议强调“加强和改进乡村治理,要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制,抓实建强基层党组织,整顿软弱涣散的村党组织,选好配强农村党组织带头人,深化村民自治实践,发挥农民在乡村治理中的主体作用,传承发展农村优秀传统文化。”

乡村治理是乡村振兴的重要内容之一,在乡村振兴战略中有举足轻重的地位。今天我们非常荣幸邀请到三农专家、中央政法委政法综治信息中心原主任陈里博士分享“三治融合走好乡村善治之路”。 陈里博士专注乡村治理工作很多年,有丰富的理论与实践经验。让我们以热烈的掌声欢迎陈里博士。

陈里(主讲人):

谢谢邓主任和各位同仁放弃宝贵的休假时间来给我捧场。大家都知道,去年习总书记在十九大报告中明确提出了乡村振兴战略,指出要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,“打造共建共治共享的社会治理格局”。在讲座之前,我想分享一本书《定位中国:认清我们的时代和时代中的我们》,很多人认为我们处于千年一遇的大变革时代,中国和全世界都处于人类文明的重要时期。我国从1982年到现在出台的二十一个中央一号文件都与农业相关(其中1982年至1986年出台五个,2004年到现在出台十六个),由此可知,农业是我国的立国之本。为何将乡村治理提到如此高的地步,这就是我今天讲座的主题。

目前我国乡土社会存在十大转变,即社会主体由稳定性向流动性转变,社会生活由同质性向异质性转变,社会关系由呼吸性向陌生性转变,社会空间由地域性向公共性转变,社会结构由紧密性向松散性转变,社会细胞由完整性向破裂性转变,社会文化由前喻文化向后喻文化转变,社会价值由一元性向多元性转变,社会行为由规范性向失范性转变,社会治理由权威性向碎片性转变。费孝通作为乡村研究的老前辈,从他开始到八十年代的杜润生,再到现在,有许多专家学者都在研究乡村发展。从这十大转变中可以看出,乡村发展涉及到社会的方方面面。

社会转变中的第七个转变(社会文化由前喻文化向后喻文化转变)中的前喻文化和后喻文化是由英国人类学家玛格丽特·米德所提出。农耕文化时期都属于长者向晚辈传输思想和文化(前喻文化)。现在则相反,是由晚辈向长辈传输思想和知识(后喻文化)。同龄人之间的知识和思想传递则属于并喻文化。目前来看,同龄人之间的影响已远超长辈对晚辈的影响。同代人之间相互影响是工业化时代的主要特征。当前所处的时代属于后喻文化时期,带来许多社会问题。例如最近的电视剧《都挺好》表面看都挺好,其实都不好。我们此次讲座就在当前社会转型的大背景下展开。

2018年中央一号文件提出乡村振兴战略面临八个关键性问题

(1)推动农业由增产导向转向提质导向;(2)促进小农户和现代农业发展有机衔接;(3)以绿色发展引领乡村振兴;(4)焕发乡风文明新气象,提升农民精神风貌;(5)坚持自治、法治和德治相结合;(6)不断提升农民的获得感、幸福感和安全感;(7)健全城乡融合发展体制机制,强化乡村振兴制度性供给;(8)坚持党的领导,把农业农村优先发展落到实处。其中第五个关键性问题是我们今天讲座的主题。

今天我和大家分享五个话题,分别为(1)如何理解“三治融合”的乡村治理体系;(2)如何形成有效的“三治载体”;(3)激活基层自治的六大要素;(4)三个乡村治理的创新模式;(5)目前乡村治理中亟待突破的八大难题。

如何理解“三治融合”的乡村治理体系
     “三治融合”分别为自治、法治和德治,其中自治是基础,是人类文明的金字塔塔尖,是人类社会的高层次。例如国内高校里有物业和环卫,日本的学校则是学生自己打扫和清理学校卫生。自治是社会极大的进步,自治的形式包括党组织以及基层组织的带头人。我国台湾地区有很多自治组织,如农会,农民通过农会与政府打交道。相反,我国的农会作用一直较弱,农民有事直接面对政府,中间没有缓冲带,自治组织是社会治理的很好的媒介。坚持法治为本,树立依法治理理念。目前我国许多问题都是源于有法不依,徇私枉法和乱执法,造成老百姓的上访苦不堪言。事情不大,但是更多的是为了讨说法。农民面子最值钱,有理打官司打输了,就会丢了面子,一家人脸上不光彩。因此需完善村民自治章程、村规、持续开展普法教育,增强农民法律素养,加强农村社会治安综合治理,提高基层干部群众亲法、信法学法和用法的行为自觉性,强化法律在解决农村事务和化解矛盾问题中的权威地位,健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的村级治理工作机制。健全依法维权和化解矛盾纠纷机制,引导和支持农民群众通过合法途径维护自身权益。注重先进道德文化引导,用先进的文化润泽和引领村民道德建设,挖掘中国传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合以及求大同的时代价值,引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家、开展“立家训家规、传家风家教、倡文明树新风,革陈规除陋习”等主题活动,寻找最美乡村教师、医生、村官和家庭的典型事迹,引导以群众喜闻乐见的形式进行自编自导自演,培养塑典型,弘扬真善美、传播正能量、抵制陈规陋习、贬斥失德失范;开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动,用积极向上的行为和舆论力量推进家风建设。三治是相辅相成、相互支撑从而形成合力共治。其中自治是法治、德治的目标,法治是自治、德治的保障,德治是自治、法治的基础。
 形成有效的“三治载体”
    近些年全国“三治融合”的探索很多,有很多很好的做法,而且是经过实践验证、行之有效的“三治”载体,比如浙江的桐乡,就已形成了以 “一约两会三团”为重点的三治融合创新载体。其中一约即村规民约(社区公约),通过村规民约和社区公约树起了基层文明新风,让乡风民风逐渐好起来,人居环境逐渐美起来。两会是指百姓议事会和乡贤参事会。百姓议事会由两部分组成:固定的和非固定的,固定的成员人数一般控制在15人左右,要求有一定的代表性和权威性,比如两代表一委员、“三小组长”、有威望的老党员等,以聘任的方式无偿开展工作,两年一聘;非固定的成员主要由利益相关者组成,给他们充分的利益表达权,人数一般控制在固定成员的50%左右,成员们就便民服务、停车难等与自己生活息息相关的问题为议题展开讨论,并提出建议意见。三团是指百事服务团、法律服务团和道德评判团。
激活基础自治的六大要素
     基层自治的六大要素主要为:(1)以党的基层组织为核心,坚持党建引领,实现基层治理有魂;(2)以村民自治组织为主体,突出自治基础,实现基层治理有力;(3)以信法守法为准绳,加强法制保障,实现基层治理有序;(4)以崇德向善为基础,强化德治调节,实现基层治理有根;(5)以综合治理为补充,注重综合施策,实现基层治理有度;(6)以智慧治理为支撑,用好现代技术,实现基层治理有方。通过以上六个要素的综合运用、协同发力,实现基层社会的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督,使基层既充满活力又和谐有序,从而形成共建共治共享的社会治理格局。
三个乡村治理的创新模式 
(1)浙江宁海“小微权力清单”
                               
   
                                         图1 浙江宁海的“小微权力清单”
从2014年开始,宁海首创了“小微权力清单制度”, 颁布了《宁海县村级权力清单三十六条》,通过科学确权、阳光晒权、规范用权、严格控权,切实把村干部小微权力“关进笼子”。 详细界定村干部违反“36条”规定的56项具体行为,细化了责任追究的标准,并配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖等经济手段,为“36条”实施提供制度保障。据统计,2014年实施小微权力清单制度以来,宁海各村村监会直接参与了547个村级项目的招投标监督,节约资金2600余万元。就违反“36条”规定问题,全县各级纪检监察机关共对536人进行警示谈话,通报批评509人,党纪立案及处理87人,移交检察机关6人,对村干部违规村务行为形成有力震慑。在“36条”的规范下,每个村民都成了“村监会”的一员,每个村干部都自觉接受群众的监督,形成了人人参与、人人监督的氛围,为推进乡村振兴战略打下良好基础。(2)陕西旬阳的“三线双向”机制把党建引领作为基层工作的固本之源。旬阳县结合村“两委”换届工作,以“作风硬、善作为、敢担当”为标准,培养优秀的农村基层党组织书记,配齐配强贫困村第一书记,并不断强化基层党组织“大脑神经网络”作用。

基层党组织全程对生产发展、政策引导、自治管理等工作进行“把脉纠偏”,确保政策不走样、措施不偏激、任务能落实。同时,发挥组织优势,整合政策、项目等资源,按照“党员带头、集体参与”的思路,引领群众合力攻坚。

一批以“党建+”为基础的农村经济实体不断壮大,众多以党员为代表的优秀人才不断涌现。

第二条线是把“三治融合”作为社会治理的重要举措。将“自治、法治、德治”有机融合,解决了脱贫攻坚和农村综合治理中的诸多难题。坚持“打早打小、露头就打”,深入开展扫黑除恶、破小案暖民心等活动,社会风气得到了净化;坚持将新民风建设产业技能培训会、贫困户点评会、道德评议会、先进和后进榜“三会两榜”作为农村综合治理的创新性举措,厚植以“诚孝俭勤和”为主要内容的新民风,用“道德评议”激发群众自力更生的内生动力,通过“群众说、乡贤论、榜上亮”,重塑农村传统道德体系;切实修订以“村规民约”为主的各类自治制度,约束了一批违规不违法、犯错不犯罪的群众,社会风气不断好转。

第三条线是把积分管理作为攻坚克难的创新之举。

一方面,从完成脱贫任务入手,厘清脱贫指标,把贫困村、贫困户需要解决的事项形成清单,并对应相应的积分,扶贫干部及贫困户“干什么、怎么干”一目了然。

另一方面,从产业发展、自主创业、政策知晓、遵纪守法、家庭卫生等多个方面建立正负清单,对村民尤其是贫困户进行日常行为积分,正清单包含厚道实在、孝敬老人等16个项目,负清单包括消极被动、违约违规等30个项目。将积分在村内醒目位置公示,并强化结果运用。

(3)广东清远三个重心下沉

                             图2 广东清远三个重心下沉
目前乡村治理中亟待突破的八大难题
    (1)一些农村基层党组织在乡村治理中政治功能不够彰显,领导核心作用存在弱化、软化现象。(2)有的地方村务公开走过场,民主管理还需加强,村务决策机制落实不够到位(3)村民法治意识有待进一步增强,乡村依法治理尚未形成合力。(4)村规民约在村民自治中的作用体现不够,社区协商亟待制度化。(5)优秀传统文化弘扬不够,德治保障机制尚需加强。(6)“全科网格”建设不平衡,有的地方网格员职责不够明确。

(7)社会组织参与乡村治理不规范,发挥作用的“留白”较大。

(8)有的地方“智慧治理”成效不明显,“信息孤岛”有待贯通。

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